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      第十六章:美國337調查的法律法規

      微信公眾號:經緯集運     時間:2019-07-15 15:09     本文共被查閱 1,834 次.

      337調查是指美國國際貿易委員會根據美國《1930年關稅法》第337節(簡稱“337條款”)對向美出口過程中的不公平貿易行為進行調查,并采取制裁措施的做法。 

      第一節  美國337調查的法律框架 

      • 337調查的主要法律法規 

      337調查主要適用美國《1930年關稅法》第337條款的有關規定1、美國聯邦和各州關于知識產權侵權認定的各種法律以及其他關于不公平競爭的法律等。這些立法為337調查提供了實體規定。此外,《聯邦法規匯編》關于美國際貿易委員會調查的有關規定、《美國國際貿易委員會操作與程序規則》、《聯邦證據規則》中關于民事證據的規定、《行政程序法》中關于行政調查的有關規定等為

      337調查提供了程序規定。 

      • 337調查主管機構及決策程序 

      美國際貿易委員會是實施337調查的主管機構。同時,337條款規定,美國際貿易委員會應將其所作裁決提交美總統審議,如美總統在美國際貿易委員會裁決作出后60日內未基于政治因素予以否決,則該裁決將成為終局裁決。 

      • 337調查的基本規定 

      (一)違反337條款行為的構成要件  違反337條款的行為包括以下兩類: 

      1.知識產權侵權行為 

      知識產權侵權行為指進口產品侵犯了在美國登記或注冊的、有效的知識產權,而美國國內已經存在或正在形成國內產業。此類違反337條款行為的構成要件包括:①存在以進口為目的的銷售、進口或進口后的銷售行為;②上述行為侵犯了在美國登記或注冊的專利權、商標權、版權或半導體芯片拓撲圖設計權;③ 美國國內已經存在或正在形成國內產業。在確定美國是否存在國內產業這一問題上,可以考慮申請人是否在廠房和設備方面作了重要投資,是否雇傭了大量的勞動力或籌措了大量的資金,或在實施知識產權方面存在實質性投資(包括研發費

      1 337 調查制度最初由美國《1922 年關稅法》第 316 節確立,《1930 年關稅法》第 337 節進一步明確了這一制度。立法初期,337 條款很少被人使用。在隨后的五十多年中,該項制度歷經三次重大修訂。美國《1974 年貿易法》對其做了第一次修訂;《1988 年綜合貿易與競爭法》對其做了第二次修訂;1994 年,337 條款再次被修訂,成為《烏拉圭回合協議法案》的一部分。歷經修訂后,337 條款使得美國知識產權所有人能夠更容易且花費更少地證明進口產品侵犯有效的美國知識產權,極大地降低了 337 調查的申請門檻,備受美國內工業界青睞。

      用或授權許可費用)。值得注意的是,在證明此類行為違反337條款時,不需要同時證明存在損害。 

      2.其他不公平競爭方法和不公平行為 

      其他不公平競爭方法和不公平行為指進口過程中除知識產權侵權行為以外的其他不公平競爭方法和不公平行為。此類違反337條款行為的構成要件包括: ①存在以進口為目的的銷售、進口或進口后的銷售行為。②上述行為存在不公平競爭方法和不公平行為。337條款沒有對什么是不公平競爭方法或不公平行為作出解釋,但實踐中,其指向的內容包羅萬象,包括了欺騙性進口、行賄、侵犯商業秘密、假冒經營、壟斷或不正當競爭等。③上述不公平競爭方法和不公平行為對美國產業造成損害,或者對美國產業的建立構成阻礙,或者對美國的貿易或商業造成限制或壟斷。此要件的判斷標準主要是看是否由于這種不公平進口行為導致美國同類產業的銷售下降和利潤損失。 

      (二)救濟方式 

      實踐中,337調查主要針對上述第一類行為,即進口產品在美國市場上侵犯美國知識產權的行為。針對第二類行為發起的337調查數量極少。如美國際貿易委員會認定外國企業向美出口的產品在美市場上侵犯了美企業的知識產權,美國際貿易委員會有權采取以下救濟措施:

       1.有限排除令 

      有限排除令,即禁止申請書中被列名的外國侵權企業的侵權產品進入美國市場。

      2.普遍排除令 

      普遍排除令,即不分來源地禁止所有同類侵權產品進入美國市場。 

      3.停止令 

      停止令,即要求侵權企業停止侵權行為,包括停止侵權產品在美國市場上的銷售、庫存、宣傳、廣告等行為。任何違反停止令的企業將會受到每天高達10 萬美元罰金的懲罰,或所涉商品當日銷售價值的兩倍,兩者中取高者。 

      4.沒收令 

      如果美國際貿易委員會曾就某一產品發布過排除令,而有關企業試圖再次將其出口到美國市場,則美國際貿易委員會可發布沒收令。根據該沒收令,美海關可以沒收所有試圖出口到美市場的侵權產品。

      救濟措施沒有確定的有效期,除非美國際貿易委員會認為侵權情形已不存在,否則排除令和停止令將在涉案知識產權有效期內一直執行。 

      第二節  美國337調查基本程序 

      一、國際貿易委員會的調查程序 

      (一)起訴 

      337案件可以由原告書面提起或由美國際貿易委員會自行發起,但多數都是由原告提起的。[1]起訴書的主要內容應包括:對涉案知識產權的描述,對涉嫌侵權的進口產品的描述,涉嫌侵權產品的生產商、進口商或經銷商的相關信息,涉案知識產權正在進行的其他法院訴訟或行政程序,國內產業情況及原告在該產業中的利益,訴訟請求。值得一提的是,為保證起訴書的內容和形式符合美國法律的有關要求,原告在提交正式申請書前可以與美國際貿易委員會的官員[2]接觸,咨詢意見。?

      (二)立案 

      在收到起訴書后,美國際貿易委員會應對起訴書進行審查,并在30日內決定是否立案。如果決定立案,美國際貿易委員會將在聯邦紀事中登載原告和起訴事項,并向每位被告送達起訴書和調查通知。立案后,美國際貿易委員會指定一名行政法官主持案件的法庭審理,[3]同時指派一名調查律師參加審理。[4]如果美國際貿易委員會決定不立案,應當向原告說明理由。?

      立案后,美國際貿易委員會應立即向起訴書中列名的美國被告以及外國被告所在國駐美國大使館送達起訴書副本及立案公告。如果起訴書及立案公告未能由美國際貿易委員會送達,原告可以在行政法官同意的情況下自行送達。 

      (三)提交初步答辯意見 

      被告應在收到起訴書之日起20日內針對立案公告提交書面答辯意見,決定是否應訴。被告在美國境外的,上述期限可以延長10日。因此,中國被告企業應在立案后30天內向美國際貿易委員會提交書面答辯意見。 

      如果原告同時申請了臨時救濟措施,被告還必須在收到起訴書之日起10日內(較為復雜的案件為20日內)提交對臨時救濟措施的答辯意見。被告沒有作出反應的,視為缺席。 

      (四)確定目標日期 

      行政法官應在立案后45日內確定審理的目標日期(target dates),即結束一項337調查的最終期限。該目標日期一般不超過15個月。如因案情復雜需設定較長的目標日期,需經過美國際貿易委員會的審查。此外,行政法官還應發布案件審理的基本規則、事實發現時間表,并主導調查進行,舉行聽證會并在目標日期內作出進口行為是否違反337條款的初裁(initial determination)。 

      (五)批準臨時救濟措施 

      對于原告請求臨時救濟措施的動議,美國際貿易委員會應在立案后90 日內作出是否批準的初步裁定(較復雜的案件可以延長為150 日)。如美國際貿易委員會對此裁定不作修改,則該裁定自動成為美國際貿易委員會的終裁。同意采取臨時救濟措施的理由包括:初步認定存在違反337條款的行為,且如果不采取臨時救濟措施,國內產業有可能受到立即、實質的損害,或者國內產業的設立有可能受到威脅。 

      在實施臨時救濟措施期間,如果進口商想繼續進口涉案產品,必須向海關繳納保證金,其數額由美國際貿易委員會決定,但必須足以抵銷不公平競爭行為所帶來的利益。美國際貿易委員會在決定保證金數額時,可以依據原告在美國的銷售價與進口產品的到岸價之間的差額確定。美國際貿易委員會可以要求申請臨時救濟措施的原告提供保證金。 

      (六)聽證前會議 

      行政法官可以在其認為合適的任何時間,要求所有當事人與其進行一次或多次聽證前會議,以考慮下列事項:簡化或澄清有關問題,確定聽證會的范圍,對訴訟請求的修改,就文件的事實或內容及真實性的規定和承認,其他可以促進調查迅速進行的問題等。實踐中,聽證前會議至少召開兩次,通常在行政法官被任命為主審法官后15~30日或者聽證會的前幾日舉行。 

      (七)取證 

      根據《美國國際貿易委員會操作與程序規則》,當事人有權就任何與其申請或抗辯有關的非保密問題進行取證,包括:書籍、文件或其他有形物是否存在、(如存在)具體描述、性質、保管情況、具體情況及位置,任何知道可取證事項的人員的身份和位置,合適的救濟措施,被調查方合理的保證金。為了避免不必要的負擔,行政法官會根據時間表對取證類型和數量作出限制。取證程序一般持續5個月(臨時救濟措施的取證程序大約需要3~5星期)。行政法官不會強制執行任何在取證截止期后的取證行為,但如果對方同意,當事人可以在取證截止期后繼續取證。 

      取證一般包括以下形式:承認要求(request for admission)、質詢

      (interrogatory)、傳票(subpoena)、供詞(deposition)、進入財產和文件提供(entry upon property and document production)。此處不贅述。 

      (八)聽證會 

      在調查啟動6個月后,行政法官可以主持召開聽證會,全面聽取雙方當事人的質證和答辯意見。在聽證會上,每一方當事人都有權進行詢問、提供證據、反對、動議、辯論等。聽證會一般需要1~2周時間。 

      (九)初裁 

      聽證會后,在不遲于立案后9個月(如果調查目標日期超過15個月的,則在調查結束前的4個月),行政法官應該向美國際貿易委員會提交對該案的初裁,說明是否存在違反337條款的行為,并對救濟措施提出建議。該決定連同相關建議將由美國際貿易委員會進行復審。 

      (十)復審及終裁 

      美國際貿易委員會可以應當事人的申請,也可以主動要求對初裁進行復審,并在行政法官作出初裁后90日內決定是否對初裁進行復審。美國際貿易委員會的復審決定成為最終裁定。一旦美國際貿易委員會的最終裁定和救濟措施(如有)被作出并登載于聯邦紀事上,則終裁和救濟措施均已生效。 

      • 總統審議 

      如前所述,美國際貿易委員會應將其裁決提交美國總統審議,如美國總統在美國際貿易委員會裁決作出后60日內未基于政治因素予以否決,則該裁決將成為終局裁決。實踐中,極少出現美國總統否決美國際貿易委員會終裁結果的情況。

      自1978年以來,僅在5起337案件中,美國際貿易委員會作出的裁決被總統否決。

      • 上訴 

      原告如不服美國際貿易委員會的終裁,應在美國際貿易委員會最終裁決發布后60日內向美國聯邦巡回上訴法院提起上訴。若被告不服美國際貿易委員會終裁,應在總統批準美國際貿易委員會最終裁決后的60天內向美國聯邦巡回上訴法院提起上訴,上訴期間不影響救濟措施的執行。 

      • 和解程序 

      在專利侵權案件中,當事人可以通過簽訂和解協議解決爭議,終止調查。整個337調查程序中有三次法定的和解會議,促使雙方當事人達成和解。和解協議的內容通常包括:被告停止進口、原告放棄對被告的指控、授權被告使用專利、對侵權事實的認定、對爭議產品的銷售時間或區域的規定等。簽訂和解協議的當事人必須向行政法官提交一份協議文本供審查。行政法官從公共利益角度出發,審查和解協議是否存在反競爭因素以及是否違背公共利益。如果審查結果是否定性的,行政法官可以作出初裁,依據該協議結束調查。如前所述,美國際貿易委員會有權最終決定是否結束調查。

      美國337調查程序圖示
      美國337調查程序圖示

      注:ITC 為“美國國際貿易委員會”,OUII 為“不公平進口調查辦公室”,ALJ 為“行政法官”,

      CAFC 為“美國聯邦巡回上訴法院”。

      第三節  關于應對美國337調查的幾點提示 

      考慮到337調查的特殊性,除了本書第二章第三節所述應訴國外貿易救濟調查所需注意的一般性問題之外,本節還專門對應對美國337調查提出如下幾點提示。 

      • 克服畏難心理,積極應訴 

      國內大部分涉案企業對美國相關法律專業知識了解不足,導致在面臨337 調查時存在一定的畏難心理。此外,許多加工貿易企業往往將應訴希望寄托在國外廠商身上,無法有效保護自身利益。但是,企業不應訴,等于放棄了公開為自己辯解的機會,原告的指控很容易被美國際貿易委員會采納,導致判決對我國企業不利。而且,即使將勝訴寄希望于其他應訴企業,也無法最終確保本企業涉案產品的合法性,增加了產品出口的不確定性。事實上,由于美國專利法律制度的獨特性,原告的專利并不是無懈可擊的,在以往很多侵權指控案件中,被告企業都有過成功的抗辯經驗。  

      在2003年至2009年長達近6年時間我國電池企業應訴電池337調查案中,原告三次上訴(最后一次為上訴至美聯邦最高法院),美國際貿易委員會兩次裁決我國企業不侵權,企業的堅持為自己贏得了最佳的出口時機和出口市場。該案的成功經驗說明,一旦涉案成為337調查的對象,具有對美出口業務的企業就應當高度重視,全面進行市場前景和應訴成本分析,積極參加應訴,合理維護自身利益。 

      • 聘請合適的律師,快速反應,確定最佳應訴策略 

      337調查涉及許多技術信息和法律問題,應對工作的專業性和技術性因素很強,且程序快捷復雜。一旦企業涉案,應在立案之日起30日內作出是否應訴的決定,并提交完整的答辯狀。這一時間要求對于我國大部分涉案企業來說都是非常嚴格的。因此,我國企業一旦涉案,應該建立起快速反應系統,立即建立起由企業負責人牽頭,由企業法律及技術人員組成的團隊開展相關應訴的準備工作,同時向有關專利人員和律師咨詢相關技術問題和法律意見,同時結合企業的自身情況,確定應訴策略,積極應訴。 

      企業在聘請律師時,應注意選擇那些了解中美知識產權及貿易法律的差異、外語水平良好、在涉案產品領域有從業經驗且了解中國國情和文化背景的律師。這有助于律師團隊幫助涉案企業選擇和確立最佳的應訴策略,幫助國內企業與國外代理律師之間進行良好溝通,并提高工作效率,合理降低應訴成本。 

      中美知識產權保護體系存在較大差異,兩國對于專利、商標等知識產權的認定標準、保護范圍和保護程序的規定也有很大不同。因此,應訴企業可以選擇專利無效、不侵權、規避設計、反訴侵權以及和解等多種應訴策略。  三、整合行業資源,團結作戰 

      目前,美國對華337調查案件開始出現針對我國行業普遍使用的基礎性技術的趨勢。一般來說,此類案件涉案企業數量多且規模不大,案件應訴費用較高,單個企業應對能力不足。針對我國中小企業容易遭遇337調查且難以獨立承擔高額應訴費用的特點,我們建議在一些案件中,涉案企業可以借助行業組織的作用,協調與整合其他參加應訴的企業,在資金、技術和應對策略方面形成合力,或者可以采取集體應訴的方式,整合團隊資源,分攤應訴成本。

      • 建立企業知識產權戰略,從根本上防范訴訟 

      一方面,我國企業應從發展的角度出發,盡快建立自己的知識產權戰略,考慮產品研發、專利申請、專利管理、專利布局、市場分布等各個環節,全面構建企業自身的知識產權管理體系,做好“金鐘罩”,從根本上提高企業防范和應對

      337調查和其他知識產權糾紛的能力。 

      另一方面,企業應及時跟蹤了解行業競爭對手和核心專利權人的專利分布情況,做好研究和分析工作,將專利申請和專利挑戰作為市場策略之一加以靈活運用,提高企業的核心競爭力,也能增加知識產權糾紛中的談判籌碼。 

      • 作為原告提起337調查,挑戰外國競爭對手專利

       如前所述,337條款對原告提出申請設置的門檻不高,我國企業作為被告享受不到這一法律規定的利益,但是,從337調查的制度設計上講,在一定條件下,企業也可以嘗試作為原告利用這一調查手段,對外國競爭對手的專利提出挑戰。 

      • 對行業中介組織的提示 

      目前,在針對我國產品發起的一些337調查中,一些外國企業會重點選擇我國實力較小的企業作為被告提起調查申請,利用被告傾向于不應訴的心理,促使美國際貿易委員會采取嚴厲的制裁措施,從而對我國涉案行業的同類產品都產生不利影響。在此情況下,我國行業中介組織可以承擔起更加積極的作用,整合行業資源共同應對,避免337調查對行業產生負面影響。行業中介組織可以從以下幾個方面加強工作:關注國內外本產業的知識產權發展情況,為企業提供預警信息和本產業知識產權發展趨勢分析;加強行業協調能力,在應對國際貿易知識產權糾紛中發揮積極作用;在行業內建立“應對國際貿易知識產權糾紛專項資金”,為企業維權行為提供資金保障;組織和支持企業進行跨越式研發,搶占技術制高點,使我產業在與國外企業的技術和專利競爭中處于優勢地位,減少被提起337調查的可能性。


      [1] 應向該委員會秘書處提交。

      [2] 具體為該委員會的不公平進口調查辦公室官員。

      [3] 行政法官(Administrative Law Judge),負責主導調查程序的進行,召集聽證會,作出初裁,并對侵權行為適用的救濟措施提出建議。目前,美國際貿易委員會共有 4 名行政法官。

      [4] 具體從不公平進口調查辦公室指派。

      本文摘自《商務部貿易救濟調查局》出版的<應對國外貿易救濟調查指南>,本書詳細介紹講解了反傾銷應對、反補貼應對、限額應對等貿易壁壘。本章節PDF: http://trb.mofcom.gov.cn/accessory/201105/1304925095605.pdf

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