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      第十五章:美國301調查的主要法律法規

      微信公眾號:經緯集運     時間:2019-07-15 15:00     本文共被查閱 1,802 次.

      第一節  美國301調查 

      • 301調查的主要法律法規 

      301調查是美國針對國外貿易壁壘進行調查并采取相應措施的做法,因美國《1974年貿易法》第301節而得名,[1]該節也被稱為“301條款”。目前美國301 調查的主要法律規定即為經過美《1979年貿易協定法》、《1984年貿易與關稅法》和《1988年綜合貿易與競爭法》修訂后的“301條款”,包括一般301條款、特別301條款和超級301條款。?

      • 301調查的主管機構及其職能 

      美貿易代表是301調查的主要主管機構,其在程序中的作用是全方位的,享有如下權力。[2]?

      • 自行發起調查的權力  在沒有申請人提出301調查申請的情況下,美貿易代表可自行發起301調查。 
        • 接受調查申請權  接受調查申請權,指接受申請人關于提起301調查申請的職權。 

      (三)調查權 

      調查權,指決定發起301調查后,對調查指稱的國外限制性措施進行調查的職權。 

      (四)確認權 

      確認權,指經過調查,確認申請所指稱的國外限制性措施構成301程序所指向的措施的職權。由于如作出肯定性確認,除個別例外情況外,行政機構必須采取報復措施,因此,這項職權在301程序中是相當關鍵的。在《1974年貿易法》出臺前,根據301程序的要求,美貿易代表向總統提交調查結果及建議,由總統行使確認權,此后,該項職權由美貿易代表享有。 

      (五)多雙邊磋商權 

      多雙邊磋商權,指301調查發起后,與被調查國(地區)進行雙邊磋商的職權。廣義而言,這項職權還應包括將調查案件訴諸多邊協議項下的爭端解決機制的職權。 

      (六)措施建議權和決定權 

      在《1988年綜合貿易與競爭法》出臺前,措施建議權和決定權是分割的,即美貿易代表在對國外限制性措施進行調查并得出肯定性結論,且與被調查國

      (地區)進行磋商后,就是否采取相應措施向總統提出建議,由總統作出最后決定。在《1988年綜合貿易與競爭法》后,這兩項職權由美貿易代表一并行使。此外,在措施實施一段時間后作出修改或終止的決定也是這項職權的內容。 

      (七)措施實施權 

      措施實施權,指美貿易代表決定采取相應措施后,執行有關措施的職權。由于此類措施多采取提高關稅的形式,因此,在實際操作中還牽涉海關等部門,但美貿易代表仍享有協調權。

      (八) 監督權 

      監督權,指美貿易代表對外國的壁壘措施作出了肯定性裁決,因該外國同意給予適當補救,從而決定不采取措施后對外國補救措施執行情況進行監督的職權。

      當然,美貿易代表還應履行與特別301調查和超級301調查相關的各項職責,如確定重點國家名單、提交《國家貿易評估報告》等。 

      三、301條款的主要內容 

      如前所述,美國現行301條款是指最后經《1988年綜合貿易與競爭法》修訂的301條款,由一般301條款、特別301條款和超級301條款組成。 

      (一)一般301條款  

      1.關于強制性措施和自由裁量措施 

      美貿易代表可以采取的行動分為“強制性措施”和“自由裁量措施”兩種。強制性措施是指出現了法律規定的情形后,美貿易代表有義務作出決定并采取的報復措施;而自由裁量措施,是指出現了法律規定的情形后,如果美貿易代表認為采取相應措施是適當的,就可以作出相應決定并采取的相應措施。 

      “強制性措施”主要是針對外國對美國產品或投資采取“不公正”限制的情形?!安还卑ㄈN情況:一是使美國依一貿易協定所享有的權利遭到否認;二是外國的立法、政策或做法違反或不符合任一貿易協定的規定,或否認美國依該協定應享有的權利。三是外國的立法、政策或做法有失公正,并對美國的商業造成了負擔或限制。強制性措施的實施有兩項例外。一是在GATT或其他貿易協定的爭端解決程序作出了外國措施并未侵犯美國利益的裁決的情況下,將不得實施強制性措施;二是美貿易代表認為該外國正采取有效補救措施,或同意了美國的緊急解決方案,或同意給予補償性貿易利益,或基于國家經濟利益或國家安全利益的考慮不應采取報復措施。 

      自由裁量措施有時也稱為“任意性報復措施”。如果美貿易代表確認外國的立法、政策或做法是“不合理”的或是“歧視性”的,且給美國商業造成負擔或限制,并且確認采取相應措施是適當的,就應該采取報復行動。此處的“確認采取措施是適當的”一句,即意味著賦予了美貿易代表較大的自由裁量權。 

      關于不合理性,301條款規定,“一項立法、政策或做法,即使不侵犯或不違背美國的國際法律權利,但只要是不公平且不公正的,即是不合理的”,并列舉了三種情況:一是否定公平和公正的設立企業的機會,否定對知識產權進行適當和有效保護的規定,以及否定市場機會;二是構成了出口定向[3];三是否定勞工權利。?

      2.關于報復措施 

      如果符合采取強制性措施或自由裁量措施的條件,美貿易代表應采取以下措施:中止、撤回或阻止適用美國與有關外國達成的貿易協定所規定的減讓;在美貿易代表認為適當的時候,對該外國的產品征收關稅或實施其他進口限制;與該外國訂立有約束力的協定,使該外國承諾撤銷或逐步廢止有關立法、政策或做法,消除該立法、政策或做法給美國商業造成的負擔或限制,向美國提供補償性的貿易利益。 

      3.調查程序 

      • 調查的發起和磋商  調查可以應私人請求而發起,也可由美貿易代表自行發起。 

      磋商程序包括兩個步驟:一是美貿易代表與有關外國就調查所涉事項進行雙邊磋商;二是進入爭端解決程序。如果調查涉及某一貿易協定,并且在該貿易協定特別規定的磋商期結束后,或磋商開始后150天內,雙方未能達成解決方案,則美貿易代表應立即請求進入該協定所規定的正式爭端解決程序。 

      • 美貿易代表的決定 

      在特定的時限內,美貿易代表應在調查和磋商的基礎上作出決定,確認美國的權利是否正遭到否認,被調查國的立法、政策或做法是否不公平或不合理。針對不同的情況,作出決定的時限有所不同。涉及貿易協定的情況下(不包括GATT 《補貼和反補貼協定》),決定的作出應不遲于爭端解決程序結束后30天,或調查發起后18個月(兩者取其早者);對于不涉及貿易協定的情況,應不遲于調查發起后12個月;對于根據特別301發起的知識產權保護重點國家的調查,美貿易代表應在調查后6個月內(特殊情況下為9個月)作出決定。 

      • 措施的實施 

      美貿易代表應當在作出采取行動的決定后30天內,實施有關行動。但是,如果申請人或受益產業申請,或美貿易代表認為有關國外壁壘措施正獲得改進,或出于美國經濟利益的考慮,可以最多推遲180天采取行動。 

      • 對外國行為的監督 

      即使美貿易代表對外國的壁壘措施作出了肯定性的裁決,但如該外國同意給予適當的補救,可決定不采取措施。但這種決定并不是一旦作出即永遠有效的。 301條款規定了對外國行為的監督,即監督外國對上述補救措施的執行情況,以保證美國權利的實現。如果美貿易代表認為執行情況不能讓人滿意,就應該決定采取進一步的行動。

      此外,此條款還就行動的修正與終止、信息資料等問題作出了規定。 

      (二)特別301條款 

      特別301條款是美國用以確定對知識產權保護不力的國家并進行調查的規定。美《1988年綜合貿易與競爭法》第1303節(標題為“認定不提供適當而有效的知識產權保護的國家”)對美《1974年貿易改革法》第1編第8章進行了修訂,增補了第182節,即“特別301條款”。第1303節在有關修改內容的闡述中稱,“本條款的目的在于提出一個整體戰略,以確保對知識產權和依賴知識產權保護的美國個人公正、公平的市場準入予以適當而有效的保護?!边@也是特別301條款的立法原意。 

      (三)超級301條款 

      與一般301條款和特別301條款不同的是,超級301條款其實是一個“暫時性”條款。根據有關立法規定,該條款只在1989年和1990年適用,而且1990 年并沒有執行該條款。1993年和1995年,美克林頓政府以行政命令(executive order)的形式將其分別延長到1994—1995年間和1996—1997年間。 

      超級301條款見于美《1988年綜合貿易與競爭法》第1302節(標題為“貿易自由化重點的確定”)。經《1988年綜合貿易與競爭法》增補后,超級301 條款共有4個分節,分別為“確認”、“調查的發起”、“消除壁壘的協定”和

      “年度報告”。 

      超級301條款規定,在1989年和1990年,美貿易代表在向國會有關委員會提交《國家貿易評估》后30天內,應該確定美國的貿易自由化重點。貿易自由化重點應包括四個方面的內容:一是重點做法,包括外國主要的壁壘和扭曲貿易的做法以及消除這些做法的方式;二是重點國家;三是應作出一項評估,計算出假使消除上述重點做法,美國商品和服務向有關重點國家在前一年內可增加的出口總量(以下簡稱“增加量評估”);四是要向參議院財政委員會和眾議院賦稅委員會提交報告,并在聯邦紀事上公布。 

      超級301條款規定,在向國會有關委員會提交貿易自由化重點報告后21天內,美貿易代表應當依據第302節第2分節第1段的規定(即關于美貿易代表自行發起301調查的規定),就每個重點國家的重點做法發起調查,也可以就非重點國家的重點做法發起調查。在發起調查后,美貿易代表應和被調查國進行磋商并達成消除壁壘協議(以下簡稱“消除協議”)。消除協議應規定,自調查發起

      3年內,被調查國取消有關重點做法或賠償損失,或在3年內減少有關重點做法,以使美國向該國的出口在這3年內每年都能以順差增長。 

      由于超級301調查和為簽訂消除協定而進行的談判是同時進行的,所以可能會出現美國已進行了調查并有可能實施報復措施但雙方又達成了消除協議的情況。為避免這種情況的發生,超級301條款還規定了調查的中止和恢復條款。在美國實施報復措施前,如果達成了消除協議,則調查程序應中止;如果美貿易代表認為特定外國未能遵守消除協議,則應繼續調查程序。 

      超級301條款還要求美貿易代表就超級301措施的實施情況提交年度報告。

      美國301調查程序圖示
      美國301調查程序圖示

      注:USTR為“美國貿易代表”。四、301條款實施中涉及中國的案件 

      20世紀90年代,美國共針對中國發起了四次301條款調查,三次涉及知識產權保護問題,一次涉及市場準入問題。 

      (一)第一次中美知識產權談判 

      美《1988年綜合貿易競爭法》生效后,美就與中國接觸,要求中國提高對知識產權的保護力度。1989年美貿易代表發布了其第一份“特別301條款”年度審查報告,將中國列為“重點觀察名單”。1990年第二份年度審查報告,再次將中國列為“重點觀察名單”。1991年發布的年度審查報告,則將中國列為 “重點外國”并于1991年5月26日對中國發起調查,指控中國的某些法律、政策和做法否定了充分而有效的知識產權保護,否定了依賴知識產權的美國人公平和平等的市場準入。美貿易代表發起調查后,開始征求公眾的意見,并開始與中國政府進行了數輪磋商。根據其調查程序,美貿易代表在發起調查后6個月內應作出是否制裁及如何制裁的決定,在特殊情況下可延長3個月,中美第一次知識產權談判就屬于這種情況,最后期限為1992年2月26日。1992年年初,中美各制定了報復與反報復清單。中美雙方爭論的焦點是:在保護知識產權方面,是按照美國一國的標準還是國際標準和國際慣例;中國保護知識產權的水平是考慮實際情況,逐步過渡到發達國家的標準,還是不顧實際情況而一下子達到。 

      就在談判緊張進行時,烏拉圭回合提出了TRIPs協議的草案,為雙方提供了談判的參考依據,最終雙方在1992年1月17日達成協議,即《中華人民共和國政府與美利堅合眾國政府關于保護知識產權的諒解備忘錄》,之后美國終止調查,取消對中國“重點外國”的認定。 

      (二)第二次中美知識產權談判 

      1992年諒解備忘錄的簽署,使得中美關于中國知識產權保護的爭議暫時緩解。1992年—1993年,中國相繼加入了《保護文學藝術作品的伯爾尼公約》、

      《世界版權公約》和《保護錄音制品制作者防止未經許可復制其錄音制品公約》,并修改了《專利法》和《商標法》,頒布了《反不正當競爭法》。中國在知識產權保護方面的進步有目共睹。

      但是,美國于此后將關注重點轉向中國對有關條約和法律的執行情況,并對此表示不滿。1994年6月,美貿易代表坎特再次將中國指定為“重點國家”,并宣布立即對中國發起特別301調查??蔡芈暦Q,中國在知識產權的立法方面有了改進,但在實施這些立法方面很不力,并且實質上也沒有保護著作權作品的立法,盜版嚴重。中國還有大量的內部配額和不透明的規定,使美國的知識產權產品不能進入中國市場。因此,這次調查的內容主要是中國對知識產權保護的執行措施。根據特別301條款的規定,美國對中國的調查應為6個月。在此期間,中美進行了多輪磋商。雖然中國采取了一些有效的措施,如關閉了一些工廠,繳獲并銷毀了一批盜版產品,查抄零售領域,打擊計算機軟件的盜版等,但雙方仍然分歧很大。1994年12月美貿易代表宣布了其調查結論,即中國的知識產權執行措施是不合理的,給美國的商業造成了負擔,也限制了美國的商業。美貿易代表還公布了預備性報復清單,這是美有史以來對外報復數額最大的一次。 

      中國對美國單方面宣布對華貿易報復表示極大的遺憾和強烈的不滿,并根據中國《對外貿易法》第七條的規定,公布了對美貿易反報復清單。兩個大國之間的貿易戰一觸即發。

      之后經共同努力,雙方終于在1995年2月26日達成了協議。 

      (三)第三次中美知識產權談判 

      中國政府采取了一系列有效措施執行1995年達成的中美協議,但美國仍認為,中國對協議中的一些關鍵性的承諾,如關閉侵權CD工廠、海關執法和知識產權市場準入等方面基本沒有執行,有些方面的情況甚至有所惡化。1996年4 月30日,美貿易代表宣布中國為“特別301重點國家”,并于5月15日宣布擬對中國價值30億美元的輸美產品征收懲罰性關稅。與此同時,中國也公布了相應的反報復清單。中美再次開始了舉世矚目的知識產權談判。1996年6月17日,雙方達成協議。協議由部長換函和兩個附件構成。兩個附件為“關于中國在1995 年知識產權協議項下所采取的實施行動的報告”和“其他措施”。  (四)中美市場準入談判 

      1991年10月10日,在中美第一次知識產權談判進行時,美貿易代表同時就市場準入問題對中國發起了調查。調查對象是中國的某些法律、政策和做法是否合理,是否具有歧視性以及是否對美國的商業造成了負擔和限制。調查問題包括與GATT多邊規則和貿易自由化原則不符的內容,以及與GATT正在多邊談判的協議有不符的內容。當天,美貿易代表征求公眾的意見,并要求與中國政府磋商。 

      經雙方磋商及雙方政府的共同努力,中美兩國于1992年10月10日達成了市場準入協議。美貿易代表于協議簽訂當日終止調查。 


      [1] 在美《1974 年貿易法》頒布前,美《1962 年貿易拓展法》第 252 節首次對貿易報復的內容作了規定,為 301 條款的出臺奠定了基礎。該節內容授權美國總統對不公正的外國限制措施作出反應,并可啟動報復措施,但相關報復措施應“適當考慮美國應盡的國際義務”。

      [2] 這種作用經過了較長時期的演化過程?!?962 年貿易擴展法》第 252 節規定的各項權力,包括調查權、決定權和措施實施權,都是由總統獨享的,美貿易代表僅行使有限的建議權。在《1988 年綜合貿易與競爭法》中,美貿易代表開始全面負責 301 調查工作,并全面享有上述九項職權??梢哉f,根據《1988 年綜合貿易與競爭法》,美貿易代表已成為 301 程序的核心。由此可見,301 程序的發展過程,可以說就是 301 程序各

      項相關職能由美國總統向美貿易代表轉移的過程。 

      [3] 該款規定,出口定向是指對特定的企業、產業或其集團實施的、由各種相互協調的措施(無論其單獨實施還是共同實施)所組成的政府計劃或方案,意在協助該企業、產業或其集團在出口某類或某種商品時更具競爭力。

      本文摘自《商務部貿易救濟調查局》出版的<應對國外貿易救濟調查指南>,本書詳細介紹講解了反傾銷應對、反補貼應對、限額應對等貿易壁壘。本章節PDF:? http://trb.mofcom.gov.cn/accessory/201105/1304925139187.pdf

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